Prawnicy Razem

« Wróć do listy stanowisk

Warszawa, dn. 5 stycznia 2017 r.

Stanowisko nr 1/2017

Porozumienia samorządów zawodowych i stowarzyszeń prawniczych

dot. projektu ustawy o komornikach sądowych

Projekt nowej ustawy, co do zasady słusznie zakłada konieczność kompleksowego, całościowego unormowania zagadnień ustroju zawodu komornika sądowego oraz ustroju samorządu komorniczego, albowiem obecnie obowiązująca ustawa o komornikach sądowych i egzekucji (ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r., dalej: u.k.s.e.), z uwagi na ilość dotychczasowych jej nowelizacji, utraciła wewnętrzną spójność, a nadto w znacznej części zdezaktualizowała się.

W wielu przypadkach projekt stanowi powielenie, często oczywistych i błędnych, obecnych regulacji. W wielu też przypadkach wprowadza rozwiązania, które nie służą poprawie funkcjonowania zawodu komornika i systemu egzekucji sądowej, a wręcz zawiera rozwiązania, które w sposób bezpośredni wpłyną na pogorszenie warunków wykonywania zawodu komornika i wprowadzą dysfunkcję systemu egzekucji sądowej, co jest zaprzeczeniem deklarowanych celów wprowadzenia nowej regulacji zadań komorników sądowych, powiela istniejące w tym zakresie uregulowania i nie wprowadza żadnych, oczekiwanych, nowych rozwiązań mogących ożywić istniejące instytucje. Projekt – w art. 3 nie wprowadza też nowych instytucji prawnych pozwalających na zwiększenie szybkości i skuteczności egzekucji jak choćby prowadzenia polubownego dochodzenia należności. Instytucja protokołu stanu faktycznego powinna być szczegółowo uregulowana w celu częstszego i skutecznego jej stosowania, tym bardziej, że może ona prowadzić do przyspieszenia i uproszczenia postępowania przed sądem. Wprowadzenie tego typu rozwiązań prawnych do polskiego systemu prawa jest konieczne, zaś tworzenie nowej ustawy jest doskonałą i jedyną okazją ku temu.

Zaproponowane rozwiązania stanowią wyłącznie powtórzenie dotychczasowych rozwiązań (art. 2 u.k.s.e.), które nie wytrzymały próby czasu, zaś praktyka pokazała, że wobec niedoskonałości istniejących rozwiązań prawnych wskazane instytucje nie są wykorzystywane w należyty sposób.

Wobec proponowanego odejścia od możliwości dokonywania przez wierzyciela wyboru komornika na obszarze całego kraju i wprowadzenia możliwości dokonania takiego wyboru wyłącznie w granicach właściwości danego sądu apelacyjnego (art. 10 u.k.s.), z wyłączeniami dotyczącymi określonych sposobów egzekucji (art. 10 ust 1 u.k.s.) niezasadne jest utrzymywanie dalszych ograniczeń w zakresie wyboru komornika przez wierzyciela, w postaci zaległości czy też skuteczności (art. 10 ust. 4 u.k.s.). Tym samym zasadne byłoby całkowite odstąpienie od owych ograniczeń, pozostawiając wierzycielom możliwość wyboru komornika na obszarze właściwości danego sądu apelacyjnego, z utrzymaniem ograniczenia ilościowego, tj. limitu 5.000 spraw, które komornik może przyjąć spoza rewiru.

Powoływanie i odwoływanie komorników

Przesłanki powołania komornika na stanowisko (art. 11 – 15 u.k.s.) stanowią wyłącznie powielenie dotychczasowych rozwiązań i nie wprowadzają żadnych nowości.

Pozbawienie organów samorządu komorniczego (rady izby komorniczej) statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego (art. 12 ust. 1 u.k.s.) i sprowadzenie roli tych organów wyłącznie do niewiążącego opiniowania kandydatów jest wyrazem znacznego ograniczenia roli samorządu zawodowego. Tymczasem to izby komornicze, mające najczęściej najlepszą wiedzę o kandydatach, winny mieć istotny wpływ na dobór osób mających wykonywać działalność egzekucyjną.

W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. (VI SA/Wa 1521/16) wskazano, że izby komornicze mają status strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika, ponieważ przemawia ku temu interes prawny wynikający z ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz z Konstytucji. Przeciwne stanowisko stanowiłoby naruszenie uprawnień izb i ograniczenie możliwości wykonywania przez nie pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu komornika.

Za zbędne należy uznać proponowane uprawnienie prezesa sądu rejonowego do „odsunięcia” komornika od wykonywania czynności (art. 20 u.k.s.). W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa przez komornika prezes sądu władny jest wystąpić z wnioskiem o odwołanie komornika ze stanowiska. Niedookreślone pojęcie zawarte w tym przepisie „ oczywiste i rażące  naruszenie przepisów prawa”  jest bardzo ocenne i niesie ryzyko błędów czy też nadużyć.  Wskazano natomiast , że rozwiązanie to ma wzmocnić pozycję prezesa sądu rejonowego jako „podstawowego ogniwa nadzoru administracyjnego”.

Konsekwencje odsunięcia komornika od czynności / nie sprecyzowano jakich, co należy rozumieć jako wszystkich/ są bardzo poważne. Niewątpliwie będzie to  powodować zakłócenia  funkcjonowania kancelarii i może narażać komornika na straty. Nie przewidziano żadnej procedury odwoławczej, czy weryfikacyjnej, a jedynie obowiązek wystąpienia w ciągu miesiąca od odsunięcia komornika do Ministra Sprawiedliwości  o odwołanie komornika.

Należy przy tym wskazać na treść projektowanego art. 27 par. 6 prawa o ustroju sądów powszechnych, przewidującego, że prezes sądu rejonowego może być odwołany przez Ministra Sprawiedliwości  w przypadku rażącego niewywiązywania się z obowiązków służbowych w zakresie nadzoru nad komornikami działającymi przy tym sądzie. Uzasadniona jest  obawa, iż nie skorzystanie przez prezesa sądu z art 20 ustawy , wobec uznania, ze  naruszenie przepisów przez komornika nie jest oczywiste i rażące, może być przyczyną odwołania prezesa przez Ministra Sprawiedliwości, który dokona odmiennej oceny. W efekcie może to prowadzić do pochopnego / asekuracyjnego/ odsuwania komorników od czynności, co byłoby sytuacją niepożądaną.

Obowiązki i prawa komorników

Wbrew tytułowi rozdział 3 nie reguluje w zasadzie żadnych praw komorników, a jedynie obowiązki. Błędnie w tym rozdziale zamieszcza się przepisy o zastępstwie – regulacja tej instytucji znaleźć się wina w odrębnym rozdziale.

Poważne zastrzeżenia budzi propozycja wprowadzenia jawności oświadczeń majątkowych komorników (art. 23 ust. 6 u.k.s.). Pomimo, iż komornik jest funkcjonariuszem publicznym (art. 2 u.k.s.), nie jest on osobą publiczną, pobierającą jakiekolwiek uposażenia z budżetu państwa, co mogłoby uzasadniać jawność jego majątku. Zastrzeżenia są tym większe, że oświadczeniem objęty ma być również majątek wchodzący w skład małżeńskiej wspólności majątkowej. Takie rozwiązanie pozostaje w sprzeczności z przepisami o dostępie do informacji publicznych oraz z przepisami o ochronie danych osobowych i stanowi poważne zagrożenia dla bezpieczeństwa osób wykonujących zawód komornika sądowego. Brak jest więc jakichkolwiek podstaw, by oświadczenia majątkowe komorników sądowych udostępnianie były w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). Tego typu informacje nie podpadają pod ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Przepis art. 28 u.k.s. powiela błędne, obecne rozwiązania art. 18 u.k.s.e. Oba przepisy stanowią o konieczności dostosowania dni i godziny przyjęć interesantów do miejscowych warunków oraz „uzgodnienia tych warunków z prezesem sądu rejonowego, przy którym działa”. Tymczasem uzgodnieniu podlegać winny dni i godziny przyjęć interesantów, a nie miejscowe warunki, które mieć winny charakter obiektywny.

Przewidziana w art. 33 ust. 3 u.k.s. odpowiedzialność komornika za szkody wyrządzone przez zastępcę komornika będącego asesorem, którego sam wskazał we wniosku, winna być solidarna z zastępcą – asesorem. W przeciwnym przypadku, asesor  sprawujący zastępstwo nie będzie ponosił żadnej odpowiedzialności za swe działania lub zaniechania.

Całkowitym nieporozumieniem jest ustawowe ograniczenie wysokości składek na potrzeby samorządu komorniczego, zwłaszcza do wysokości połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę (art. 36 u.k.s.). Takie ograniczenie całkowicie ograniczy funkcjonowanie organów samorządu komorniczego i uniemożliwi mu realizowanie jego ustawowych zadań. Podkreślenia wymaga, że ze składek samorząd komorniczy finansuje wiele obowiązków, takich jak utrzymanie systemów informatycznych, komisji dyscyplinarnej itp. Niezrozumiałe jest przy tym ograniczenie obowiązku uiszczania składek wyłącznie do komorników, w sytuacji, gdy członkami samorządu mają być również asesorzy.

Wprowadzanie do ustawy przepisów normujących „prawo do urlopu wypoczynkowego” według przepisów kodeksu pracy (art. 38 ust. 4 u.k.s.) jest całkowicie niezgodne z pozapracowniczym statusem komornika sądowego. Skoro komornik jest „funkcjonariuszem publicznym” (art. 2 u.k.s.) i „na własny rachunek wykonuje czynności” (art. 5 ust. 1 u.k.s.), nie można odpowiednio stosować do niego przepisów kodeksu pracy. Podkreślenia wymaga, że specyfika pracy komornika wymaga niejednokrotnie nawet kilkunastogodzinnej pracy, po czym komornik musi mieć prawo i możliwość odpoczynku. Nie powinno być też przeszkód, by komornik np. poza kancelarią przygotowywał się do czynności, analizował orzecznictwo, lub wykonywał inne czynności. Takie ograniczenia nie występują np. w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (por. art. 21 tej ustawy).

Tak samo pozbawione jest podstaw ograniczenie w wykonywaniu obowiązków w ramach organów samorządu komorniczego do 10 dni w roku (art. 38 ust. 8 u.k.s.). Takie ograniczenie pozbawia samorząd komorniczy możliwości wykonywania swych ustawowych zadań, do realizacji których jest obowiązany. Z uwagi na ilość narzuconych przez ustawodawcę zadań i związaną z tym konieczność odbywania częstych posiedzeń przez organy samorządu zawodowego, proponowane rozwiązanie spowoduje wręcz paraliż tych organów. Regulacji tej nie zmienia zapis przyjęty w art. 38 ust. 9 u.k.s., albowiem dotyczy on wyłącznie wykonywania obowiązków w ramach Krajowej Rady Komorniczej, komisji dyscyplinarnej i w odniesieniu do komorników–wizytatorów. Tymczasem organami samorządu są również rady izb komorniczych, które również realizują doniosłe funkcje wymagające zaangażowania jej członków. Takich ograniczeń nie zawierają żadne ustawy regulujące wykonywanie zawodów, zwłaszcza prawniczych, i stawiają samorząd komorniczy w gorszej sytuacji, uniemożliwiającej wykonywanie zadań.

Przepis art. 42 u.k.s., powiela rozwiązania istniejące w obecnym art. 63 u.k.s.e, odnosząc „wynagrodzenie zastępcy” do „dochodu komornika, podczas gdy nowa ustawa nie operuje pojęciem dochodu, lecz „wynagrodzeniem prowizyjnym”. Proponowane rozwiązania wprowadzają też wątpliwości co do zasad opodatkowania owego wynagrodzenia prowizyjnego. Obecne rozwiązania prawne (art. 28 u.k.s.e.) są w tym zakresie jednoznaczne.

Likwidacja kancelarii

Przepisy o „likwidacji kancelarii” odnoszą się wyłącznie do spraw egzekucyjnych i urządzeń ewidencyjnych, nie regulują zaś innych kwestii związanych z likwidacją, a dotyczących np. tablic i pieczęci urzędowych, dokumentacji pracowniczej, wyposażenia kancelarii, zbiorów informatycznych itp. Nie określają również sposobu finansowania likwidacji przez zastępcę, zwłaszcza w zakresie archiwizacji, co obecnie w praktyce wywołuje poważne komplikacje. Nowa ustawa stanowi, we wskazanym zakresie, powielenie dotychczasowych rozwiązań, zawartych w ustawie i rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie trybu postępowania przy likwidacji kancelarii komorniczych (Dz.U. z 2015 r. poz. 291), które nie zawierają potrzebnych uregulowań odnoszących się do likwidacji kancelarii. Dotychczasowa praktyka pokazuje zaś, że właśnie z pominiętymi w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji zagadnieniami wiążą się najczęstsze problemy przy likwidacji kancelarii komorniczej.

Tym samym konieczne jest szczegółowe uregulowanie wszystkich kwestii związanych z likwidacją kancelarii komorniczych, w szczególności zasad wyznaczania likwidatorów oraz zasad finansowania ich działalności. Spodziewać się należy, że wejście w życie projektowanej ustawy doprowadzi w niedługim czasie do zwiększenia się liczby likwidowanych kancelarii, które w obliczu drastycznych ograniczeń źródeł finansowania działalności egzekucyjnej nie będą w stanie funkcjonować. Nie ma możliwości, by ktokolwiek mógł być zmuszany do pełnienia funkcji likwidatora kancelarii, zwłaszcza gdy związana z tym jest konieczność ponoszenie, znacznych niekiedy, kosztów. Dotychczasowe doświadczenia pokazują, że koszty likwidacji kancelarii (zaległe wynagrodzenia pracowników, archiwizacja akt i urządzeń ewidencyjnych, archiwizacja dokumentacji pracowniczych, likwidacja tablic i pieczęci urzędowych) są znaczne, zaś likwidowana kancelaria z reguły nie posiada żadnych środków finansowych. Tym samym ustawodawca winien przewidzieć nie tylko sposób finansowania czynności związanych z likwidacją kancelarii komorniczej, ale również sposób przeprowadzenia likwidacji w sytuacji, gdy żaden komornik lub asesor nie wyrazi zgody na pełnienie funkcji zastępcy, który następnie przeprowadzać będzie miał likwidację kancelarii. Mając na uwadze przewidywaną sytuację kancelarii komorniczych należy założyć, że brak będzie chętnych do pełnienia funkcji likwidatora, mając świadomość późniejszych kosztów z tym związanych. Nie ma zaś żadnej możliwości, by wyznaczenie likwidatora następowało bez zgody zainteresowanego.

Aplikacja komornicza

Proponowane przepisy o aplikacji komorniczej (rozdział 5, art. 55 – 87 u.k.s.) są nazbyt rozbudowane, przez co są całkowicie nieczytelne. W jednym rozdziale zamieszczono bowiem przepisy o zasadach przeprowadzania egzaminu na aplikację (egzamin wstępny), zasady odbywania aplikacji i zasady przeprowadzania egzaminu komorniczego. Ilość i szczegółowość poszczególnych przepisów prowadzi do wniosku, iż zasadne byłoby podzielenie rozdziału 5 na dalsze jednostki redakcyjne i wyodrębnienie poszczególnych zagadnień.

Przepisy też błędnie nie przewidują możliwości samodzielnego wykonywania przez aplikantów określonych czynności, podczas gdy aplikacja ma na celu praktyczne, a nie tylko teoretyczne przygotowanie do wykonywania zawodu. Niemożność powierzania aplikantom komorniczym dokonywania, na zlecenie komornika, określonych czynności spowoduje, że aplikanci nie zostaną należycie przygotowani do wykonywania zawodu. Podkreślenia wymaga, że wszystkie ustawy regulujące funkcjonowanie zawodów prawniczych przewidują możliwość samodzielnego wykonywania określonych czynności przez aplikantów. Wystarczy wskazać na przepisy ustawy – Prawo o adwokaturze, czy ustawy o radcach prawnych, które przewidują możliwość zastępowania patrona przez aplikanta przed sądami powszechnymi. Pozbawienie aplikantów komorniczych możliwości samodzielnego działania w trakcie aplikacji spowoduje, że osoba, która ukończy aplikację dopiero po powołaniu na stanowisko komornika sądowego po raz pierwszy będzie miała możliwość przeprowadzenie egzekucji. Proponowany system kształcenia w sposób negatywny wpłynie na jego jakość.

Zauważyć należy, że proponowane w projekcie rozwiązania prawne doprowadzą do znacznego spadku zainteresowania odbywaniem aplikacji komorniczej przez absolwentów wydziałów prawa. Już w chwili obecnej odnotowuje się spadek liczby aplikantów, a nawet rezygnację z dalszego odbywania aplikacji. Tym samym wątpliwa stanie się możliwość finansowania szkolenia aplikantów z wnoszonych przez aplikantów składek (art. 69 u.k.s.). Podkreślenia wymaga, że koszty szkolenia w zasadzie są niezależne od ilości aplikantów. Mniejsza ilość aplikantów wpływa zaś na wysokość wpływów z opłat za aplikację.

Nadto, z uwagi na przewidywaną sytuację finansową kancelarii komorniczych, ograniczenia uprawnień aplikantów komorniczych, a tym samym niecelowość i niezdolność komorników do zatrudniania aplikantów, rozważenia wymaga zasadność wprowadzenia aplikacji pozaetatowej.

Asesorzy komorniczy

Rozwiązanie wprowadzające maksymalny czas trwania asesury (art. 92 ust. 1 pkt. 4 u.k.s.) całkowicie zniszczy system egzekucji sądowej i spowoduje znaczne ograniczenie zainteresowania aplikacją komorniczą przez absolwentów wydziałów prawa. Już w chwili obecnej wiele osób zatrudnionych w charakterze asesorów nie jest zainteresowanych tworzeniem własnych kancelarii komorniczych, lecz wyłącznie zatrudnieniem w istniejących kancelariach. Zmuszanie asesorów do wykonywania pracy na własny rachunek po upływie sześciu lat trwania asesury doprowadzi do spadku zainteresowania tym zawodem, jak również spadkiem zainteresowania komorników zatrudnianiem asesorów. Przyjęcie założenia, że każdy asesor jedynie przygotowuje się do samodzielnego prowadzenia kancelarii komorniczej jest błędne.

Nieporozumieniem są również ograniczenia w zakresie uprawnień asesorów komorniczych uniemożliwiających im m.in. wykonywanie czynności terenowych, za wyjątkiem upoważnienia asesora do samodzielnego ustalenia, czy dłużnik faktycznie zamieszkuje lub prowadzi działalność pod wskazanym adresem lub czy we wskazanym miejscu znajduje się majątek dłużnika. Wprowadzenie takiego rozwiązania w oczywisty sposób spowoduje drastyczny spadek efektywności egzekucji. Obecnie to właśnie dzięki współpracy komorników z asesorami możliwe jest dokonywanie większej liczby czynności w krótszym czasie. Charakterystyczne jest przy tym, że w projekcie przewiduje się znaczne ograniczenie uprawnień asesorów komorniczych przy jednoczesnym uczynieniu ich członkami samorządu komorniczego i przyznaniu uprawnień do współdecydowania o sprawach dotyczących zawodu komornika sądowego. Jest to wyraźna niekonsekwencja.

Zatrudnienie asesora ma na celu przede wszystkim przygotowanie go do samodzielnego wykonywania zawodu komornika. W sytuacji, gdy istotne czynności zostaną wyłączone z jego obszaru działań, po powołaniu go następnie na stanowisko komornika sądowego nie będzie miał on należytego doświadczenia w wykonywaniu działalności egzekucyjnej.

Ponadto biorąc pod uwagę ilość zadań do wykonania przez komornika prowadzącego średniej wielkości kancelarię, przy wyłączeniu obowiązkowego dnia przyjęć interesantów, wymuszenie osobistego działania komornika we wszystkich sprawach bez wątpienia spowoduje, że sprawne i skuteczne prowadzenie postępowań egzekucyjnych będzie niemożliwe.

W sytuacji, gdy komornicy nie będą mogli zlecać asesorom komorniczym przeprowadzenia egzekucji w wybranych sprawach, czy choćby dokonania określonych czynności, pod znakiem zapytania postawiona zostanie w ogóle zasadność zatrudniania takich pracowników. Natomiast w przypadku zobowiązywania komorników do zatrudniania asesorów powstanie kwestia warunków, w jakich potencjalny asesor będzie zdobywał przygotowanie do wykonywania zawodu. To bezpośrednio przełoży się na kwalifikacje i kompetencje nowych komorników w nieodległej przyszłości. Wbrew przyjętym założeniom rozwiązanie takie spowoduje skutek dokładnie odwrotny – zamiast wyeliminować nieprawidłowości zwiększy tylko ilość nieprawidłowości przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych.

Wreszcie może też dochodzić do sytuacji, w której to asesorzy będą faktycznie odpowiadać za funkcjonowanie kancelarii, skoro komornik będzie miał obowiązek osobistego wykonywania wszystkich czynności egzekucyjnych w terenie i temu poświęci cały swój czas.

Można zaproponować rozróżnienie uprawnień asesorów do wykonywania określonych czynności, w zależności od stażu pracy asesora i przyznać znacznie szersze uprawnienia asesorom z ponad dwuletnim stażem skoro spełniają oni warunki do powołania na stanowisko komornika.

W celu uniknięcia ewentualnych pomyłek możliwe jest, by komornik uprawniony został do uchylania czynności podejmowanych przez asesora, jeżeli w wyniku nadzoru komornika sprawowanego nad czynnościami asesora dojdzie on do przekonania, że czynność jest błędna lub niezasadna. Taka możliwość wyeliminuje konieczność składania skarg na czynności komornika oraz sytuacje, w których wobec niezaskarżenia czynności przez uprawnione osoby dojdzie do uprawomocnienia się niewłaściwej decyzji.

Projektodawca zmierza de facto do modelu opartego na tzw. samozatrudnieniu komornika w zakresie czynności egzekucyjnych. Jest to niestety działanie dość typowe dla naszego porządku prawnego i praktyki legislacyjnej oparte na zasadzie „ze skrajności w skrajność” – od wielkich kancelarii komorniczych do małych jednostek, w których komornik będzie zdany sam na siebie. Wątpliwe jest czy doprowadzi to do  deklarowanego przez projektodawcę zwiększenia efektywności egzekucji sądowej.

W obliczu proponowanych zmian być może zasadne też jest rozważenie likwidacji instytucji asesora komorniczego i prowadzenie, na wzór regulacji zawartych w ustawie – Prawo o notariacie instytucji zastępcy komorniczego (por. art. 76 Prawa o notariacie).

Koszty działalności egzekucyjnej komornika i zasady prowadzenia kancelarii

Regulacja dotycząca opłat egzekucyjnych i „wynagrodzenia prowizyjnego komornika” jest niespójna i nie gwarantuje pokrycia koszów działalności egzekucyjnej. W szczególności ustawa nie reguluje przypadków, w których uzyskane opłaty egzekucyjne nie wystarczą na pokrycie działalności egzekucyjnej komornika (strata). Z przedstawionych przepisów wynika, że niezależnie od zaistniałych kosztów komornikowi należeć się będzie wyłącznie określony procent opłat (nawet tylko 60% tych opłat), bez względu na wysokość ponoszonych kosztów niezbędnych do prawidłowego prowadzenia egzekucji.

Błędne jest ujęcie opłat egzekucyjnych jako dochodu Skarbu Państwa (art. 98 u.k.s.). Państwo  miałyby prawo pobierania opłat publicznych na własną rzecz, gdyby samo  wykonywało czynności w związku z którymi pobierana jest opłata, ponosząc określone koszty, które całkowicie lub częściowo pokrywane byłyby właśnie z dochodów z opłat. Tymczasem zadania publiczne w związku z którymi zostały nałożone opłaty egzekucyjne zostały „sprywatyzowane”, jak to określił Trybunał Konstytucyjny”. Nie wykonuje ich obecnie żaden organ państwa czy też zakład publiczny, lecz podmioty prywatne, którym państwo powierzyło wykonywanie zadań publicznych. Wskutek tego brak jest przyczyny prawnej, która uzasadniałaby pobieranie tych opłat przez państwo na własną rzecz. Nie służyłyby one bowiem pokryciu kosztów związanych z prowadzoną działalności egzekucyjną, bowiem cały ciężar ponoszenia tych kosztów nadal miałby spoczywać na komornikach.

Natomiast opłaty te mogą i powinny zostać nałożone w drodze ustawy, lecz powinny stanowić dochód tego podmiotu, który wykonuje usługi publiczne i który pokrywa z nich koszty świadczenia usług publicznych. Tym podmiotem jest natomiast komornik sądowy, nie zaś państwo.

Tym samym efektem unormowania zawartego w art. 97 ust. 1 u.k.s. jest przejęcie bez żadnej uzasadnionej podstawy efektów pracy podmiotów prywatnych. W konsekwencji konstrukcja zawarta w tym przepisie stanowi instrument wywłaszczenia komorników sądowych i przejęcia na własność państwa całości efektów ich pracy.

Należy też mieć na uwadze, że konstrukcja proponowanych rozwiązań prawnych prowadzi do wniosku, że „wynagrodzenie prowizyjne” podlega swoistemu opodatkowaniu, poprzez przyznanie komornikowi prawa do wyłącznie części wypracowanego i uzyskanego przychodu z opłat. Od tak uzyskanego „wynagrodzenia” komornik obowiązany będzie uiszczać podatek dochodowy i z pozostałej części „wynagrodzenia” ponosić będzie musiał koszty prowadzonej działalności egzekucyjnej. Takie rozwiązanie prawne nie tylko nie jest zgodne z zasadami prawa podatkowego, ale też w istotny sposób pozbawia komorników źródeł finansowania egzekucji (zwłaszcza tych bezskutecznych lub niedochodowych).

Zastrzeżenia należy zgłosić również w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 100 u.k.s. W tym przepisie ustawy mowa jest o systemie teleinformatycznym, w którym prowadzone są, przechowywane i udostępniane akta spraw egzekucyjnych i urządzeń ewidencyjnych. Pojęcie „system teleinformatyczny” nie jest w projekcie ustawy zdefiniowane. Nie wiadomo więc o jaki system chodzi. Podobne sformułowania znajdują się obecnie także w kodeksie postępowania cywilnego, w którym również znajduje się wiele odesłań do różnorodnych systemów teleinformatycznych (np. do obsługi postępowania cywilnego, do realizacji zajęć, do przeprowadzania licytacji z ruchomości). Nie wiadomo więc, czy system, o którym mowa w art. 100 u.k.s. to któryś z systemów uregulowanych w kodeksie postępowania cywilnego, czy też inny, nowy, dodatkowy system. Jest to tym bardziej zastanawiające, że dziś funkcjonują już systemy teleinformatyczne, w których możliwe jest także przechowywanie akt spraw egzekucyjnych. Posiadać mogą one także funkcjonalności umożliwiające dostęp do tych akt za pośrednictwem systemu. Mogłyby więc one zostać wykorzystane do realizacji zadań określonych w art. 100 u.k.s.

Nie wiadomo też, jakie zadania spełniać ma ów system. Przede wszystkim, nie wiadomo właśnie, jak się on ma do dziś wykorzystywanych systemów, które realizują dużo bardziej złożone funkcje niż samo przechowywanie akt i ich udostępnienia. Nieprecyzyjne jest też określenie odnoszące się  do „prowadzenia” akt. Wydaje się, że – wobec jednoczesnego wskazania na konieczność „przechowywania” akt w systemie – zamiarem ustawodawcy było również nałożenie na komorników obowiązku dokonywania czynności merytorycznych za pośrednictwem systemu.

Przewidziana w art. 100 ust. 3 u.k.s. delegacja dla Ministra Sprawiedliwości jest zbyt ogólna, w rezultacie czego akt wykonawczy będzie mógł również przesądzić o ostatecznym przeznaczeniu systemu informatycznego. Tymczasem to ustawa powinna rozstrzygać przeznaczenie systemu, zaś rozporządzenie winno określać jedynie szczegóły techniczne.

Z treści art. 100 ust. 5 u.k.s. wynika, że administratorem systemu ma być Minister Sprawiedliwości. Przepis nie określa jednak, na czym owo administrowanie ma polegać. W szczególności z przepisu nie wynika, czy Ministrowi przysługują prawa z tytułu praw  autorskich do systemu (system należy do Ministra Sprawiedliwości). Przyjęcie takiego poglądu wskazywałoby, że to Ministerstwo winno opracować system, a następnie udostępnić go komornikom sadowym celem prowadzenia przez nich i udostępniania akt.

Przepis art. 100 u.k.s. nie precyzuje kto ma udostępniać akta za pośrednictwem kont w systemie oraz kto ma te konta tworzyć.

Zapisy zawarte w art. 100 ust. 7 u.k.s. nie są spójne. Z jednej strony przepis ten stanowi, że „akta spraw oraz całość dokumentacji i urządzeń ewidencyjnych związanych z prowadzeniem kancelarii są przechowywane w siedzibie kancelarii”, z drugiej zaś, że nie uchybia to zapisom odnoszącym się do prowadzenia akt w systemie. Powstaje w związku z tym pytanie, czy akta spraw egzekucyjnych prowadzone mają być w formie tradycyjnej, czy elektronicznej. Jeśli mają się one znajdować w siedzibie kancelarii to determinuje to tradycyjną formę akt. Powstaje więc pytanie, czy elektroniczna ich forma ma znaczenie wyłącznie pomocnicze i dodatkowe? Z treści przepisu nie wynika też, kto ostatecznie odpowiedzialny jest za przechowywanie akt i gdzie mają być one gromadzone – w kancelarii komornika, czy przez Ministra w systemie?

Stąd wydaje się, że konieczne jest usunięcia z art. 100 ust. 5 u.k.s. zdania pierwszego i odesłania do tego przepisu zawartego w ust. 7. Administrowanie systemem winno być powierzone Krajowej Radzie Komorniczej.

Nadzór nad komornikiem

Przewidziany w projekcie system nadzoru nad komornikiem sądowym jest nazbyt rozbudowany, co nie służy jego efektywności (art. 104 u.k.s.). Wprowadzenie nadzoru sprawowanego przez wiele podmiotów spowoduje też niemożność wykonywania swych zadań przez poszczególne organy nadzorcze w sposób należyty. Ponadto w projekcie wyraźnie wyróżnia się poszczególne rodzaje nadzoru, wskazując również na nadzór sądu nad komornikiem (nadzór judykacyjny), co pozostaje w sprzeczności z dotychczasowymi wypowiedziami doktryny – sąd bowiem sprawuje nadzór nad czynnościami komornika, a nie nad komornikiem.

Nadzór nad czynnościami egzekucyjnymi sprawuje jeden organ nadzoru, tj. sąd rejonowy i jest to nadzór wystarczający do zapewnienia prawidłowego biegu postępowania egzekucyjnego. Tak samo nadzór administracyjny powierzony winien być jednemu organowi, wyspecjalizowanemu do tego typu nadzoru. Rozproszenie uprawnień nadzorczych i przekazanie poszczególnych kompetencji różnym podmiotom nie będzie sprzyjać prawidłowości realizowania tej funkcji.

Konieczne wydaje się również wzmocnienie funkcji nadzorczych organu samorządu komorniczego. W chwili obecnej organy samorządu komorniczego, w ramach przyznanych im kompetencji władne są wyłącznie do inicjowania postępowań dyscyplinarnych. Pomimo szerokiego zakresu nadzoru samorządowego przewidzianego w projekcie (art. 116 i nast. u.k.s.)  w ślad za tym nie idą żadne uprawnienia samorządu. Tymczasem to właśnie samorząd winien być podmiotem mogącym najszybciej podjąć czynności zaradcze, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w funkcjonowaniu organów egzekucyjnych.

 Odpowiedzialność dyscyplinarna

Zastrzeżenia budzi proponowana liczba członków Komisji Dyscyplinarnej – art. 129 ust. 1 u.k.s. przewiduje aż 33 osobowy skład Komisji Dyscyplinarnej. Mając na względzie proponowane ograniczenia wysokości składek na cele samorządowe (art. 36 u.k.s.), utrzymanie tak dużej Komisji będzie niemożliwe. Ponadto, zarówno ilość rozpoznawanych spraw, jak i możliwości lokalowe Komisji Dyscyplinarnej nie uzasadniają tak dużej liczby jej członków.

Wątpliwe jest również wprowadzenie instytucji przewlekłości postępowania dyscyplinarnego. Takie rozwiązanie nie funkcjonuje w odniesieniu do innych zawodów prawniczych. Należy podkreślić, że za ewentualną przewlekłość postępowania dyscyplinarnego skutki ponosić będzie Krajowa Rada komornicza, która – poza obowiązkami organizacyjnymi – nie ma i nie może mieć żadnego wpływu na bieg postępowań dyscyplinarnych i ewentualne nieprawidłowości w tym zakresie. Nałożenia zatem na samorząd komorniczy sankcji za działania sądu dyscyplinarnego jest bezpodstawne.

Wątpliwości konstytucyjne budzi powoływanie rzecznika dyscyplinarnego, który jest organem samorządu komorniczego, przez Ministra Sprawiedliwości (art. 134 u.k.s.). Takie rozwiązanie nie występuje w innych ustawach regulujących funkcjonowania samorządów zawodowych. Rzecznik dyscyplinarny nie jest przedstawicielem Ministra Sprawiedliwości lecz członkiem samorządu komorniczego. Tym samym wadliwe jest również przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości uprawnień nadzorczych nad rzecznikiem dyscyplinarnym, w szczególności w zakresie przyjmowania albo odrzucania sprawozdania rzecznika (art. 135 u.k.s.). Tym bardziej, że przepisy nie określają żadnych przesłanek do odrzucenia sprawozdania rzecznika, ani też żadnego systemu kontroli w tym zakresie, co powoduje, że Minister Sprawiedliwości może odrzucić sprawozdanie rzecznika dyscyplinarnego z dowolnej przyczyny.

Samorząd komorniczy

Projekt przewiduje, jako organ samorządu komorniczego, Krajowy Zjazd Samorządu komorniczego (art. 162 ust. 2 pkt. 1 u.k.s.), w którym mogą wziąć udział wszyscy członkowie samorządu komorniczego (art. 164 ust. 1 u.k.s.). Mając na względzie, że samorząd komorniczy mają tworzyć nie tylko komornicy sądowi, których obecnie jest około 1.500, ale również asesorzy komorniczy, których obecnie jest blisko 1.900 (art. 162 ust. 1 u.k.s.) oznaczać to będzie, że w Krajowym Zjeździe uczestniczyć będzie mogło nawet 3.300 osób. Nie ma możliwości zorganizowania Zjazdu dla takiej ilości osób, zwłaszcza przy ograniczeniach finansowych wynikających z wysokości składek na samorząd komorniczy (art. 36 u.k.s.). Z niezrozumiałych względów autorzy projektu nie zaproponowali Zjazdu delegatów na wzór regulacji  obowiązujących w innych zawodach prawniczych. Należy też mieć na uwadze, że według treści art. 165 ust. 2 u.k.s. Nadzwyczajny Zjazd może być zwołany w każdym czasie na żądanie Ministra Sprawiedliwości. Przewidując takie uprawnienie ustawodawca winien zabezpieczyć środki na organizację takich zjazdów.

Nieuzasadnione są rozwiązania stanowiące, że członkiem samorządu są asesorzy komorniczy oraz że do każdego organu samorządu komorniczego winien być powołany asesor komorniczy. Należy mieć na uwadze, że asesor jest pracownikiem zatrudnianym przez komornika. Każdorazowe ustanie stosunku pracy z asesorem skutkować będzie koniecznością przeprowadzania wyborów uzupełniających. Podkreślenia też wymaga, że z treści art. 164 ust. 2 u.k.s. wynika, że Krajowy Zjazd Samorządu Komorniczego wybiera Prezesa Krajowej Rady Komorniczej, nie określając przy tym, kto może zostać wybrany na to stanowisko. Oznacza to, że Prezesem Krajowej Rady Komorniczej będzie mógł zostać wybrany również asesor komorniczy. Takie rozwiązania burzą istotę samorządu komorniczego. Asesorzy komorniczy mogą mieć prawo do udziału w pracach organów samorządu poprzez swych przedstawicieli, jednakże bez prawa wybierania i bycia wybieranym. Tytułem przykładu wystarczy wskazać, że według treści art. 26 § 1 ustawy – Prawo o notariacie samorząd notarialny tworzą notariusze, zaś według treści art. 54 i nast. ustawy – Prawo o adwokaturze, w skład organów adwokatury wchodzą wyłącznie adwokaci.

Zastrzeżenia budzi liczba członków Krajowej Rady Komorniczej – po czterech z każdej izby komorniczej (art. 167 ust. 2 u.k.s.), co oznacza, że w skład Krajowej Rady wchodzić będzie 44 członków, tj. dwukrotnie więcej niż obecnie. Ponownie należy wskazać na znaczne ograniczenia finansowe wynikające z ograniczeń dotyczących składek na samorząd komorniczy (art. 36 u.k.s.). Nadto, tak liczny organ doznawać może ograniczeń w swym funkcjonowaniu, zwłaszcza w kontekście ograniczeń ilości dni, jakie komornik może poświęcić na udział w organach samorządu zawodowego (art. 38 ust. 8 u.k.s.).

Nie znajduje uzasadnienia ograniczenie w możliwość udziału w pracach samorządu wyłącznie przez dwie kolejne kadencje. Takie ograniczenie pozbawia możliwości wyboru do organów samorządu komorniczego osób o największym doświadczeniu.

 Zmiany w przepisach obowiązujących

  1. Przepis art. 765 § 1 /1/ k.p.c.: Policja jest zobowiązana do udzielania komornikowi na jego wezwanie pomocy przy czynnościach egzekucyjnych. W przypadku stwierdzenia oczywistego naruszenia przepisów prawa przez komornika, uzasadniającego podejrzenie popełnienia przestępstwa Policja niezwłocznie powiadamia właściwego prezesa sądu rejonowego i może żądać od komornika natychmiastowego przerwania czynności. Żądanie powyższe komornik wpisuje do protokołu czynności. Przepis ten wprowadza dodatkowy nadzór nad czynnościami komornika, w postaci „nadzoru policyjnego”. Przypomnieć należy, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym i pomocniczym organem wymiaru sprawiedliwości. Wprowadzenie nadzoru Policji nad czynnościami komornika i przyznanie funkcjonariuszowi Policji, który nie jest merytorycznie przygotowany do sprawowania nadzoru nad przebiegiem egzekucji sądowej, uprawnienia do „żądania przerwania czynności” jest niedopuszczalne. Powstanie pytanie, kto będzie ponosił odpowiedzialność odszkodowawczą oraz koszty postępowania w przypadku bezpodstawnego przerwania czynności przez Policję.

  1. Przepis art. 809 /1/ § 1 k.p.c. Przebieg czynności dokonywanych przez komornika poza kancelarią jest utrwalany za pomocą urządzenia rejestrującego obraz i dźwięk, o czym komornik uprzedza osoby uczestniczące w czynności. W protokole pisemnym zamieszcza się wówczas jedynie zwięzłe sprawozdanie z przebiegu czynności oraz wnioski i oświadczenia obecnych. Przepis nie uwzględnia przepisów o ochronie danych osobowych oraz przepisów o ochronie dóbr osobistych, takich jak wizerunek osoby fizycznej. Powstaje pytanie, czy osoby uczestniczące w czynnościach (np. strony, świadkowie czynności, domownicy, osoby obecne w mieszkaniu dłużnika itp.) mogą odmówić rejestrowania ich wizerunku, a jeżeli tak, jaki będzie tego skutek. Rozwiązanie takie w zasadzie uniemożliwia prowadzenie czynności samodzielnie przez komornika, wymuszając uczestniczenie w nich osoby, która będzie rejestrować obraz, co znacząco podniesie koszty utrzymania kancelarii. Dodatkowo należy podnieść, że jeżeli ustawodawca nakłada na komorników obowiązek rejestrowania obrazu i dźwięku przez organy egzekucyjne, winien zapewnić tym organom środki do realizacji nałożonego obowiązku. Ustawy jednak będą miały skutek odwrotny i pozbawią komorników środków na ewentualną realizację tego obowiązku.

  1. Przepis art. 845 § 2b k.p.c. Komornik umorzy postępowanie w niezbędnym zakresie, jeżeli przedstawiono nie budzący wątpliwości dowód na piśmie, że zajęte ruchomości nie stanowią własności dłużnika. Przepis jest wyrazem całkowitego niezrozumienia roli organu egzekucyjnego – komornik nie jest uprawniony do badania własności ruchomości podlegających zajęciu. Do dokonywania takich czynności uprawniony jest wyłącznie sąd, w ramach powództwa przeciwegzekucyjnego. Wprowadzenie proponowanego zapisu spowoduje całkowite udaremnienie egzekucji z ruchomości – dłużnik każdorazowo dysponować będzie dokumentem, z którego wynikać będzie, że rzeczy sprzedał lub stanowią własność innej osoby. Obecnie obowiązujące przepisy są wystarczające do zapewnienia ochrony dłużnikowi lub osoby trzeciej – mogą oni wnieść powództwo o zwolnienie spod egzekucji wraz z wnioskiem o zabezpieczenie powództwa poprzez zawieszenie postępowania egzekucyjnego.

  1. W projekcie nie znalazły się przepisy, które rozwiązałyby problemy z ustalaniem obowiązku podatkowego przy dostawie dokonywanej w trybie egzekucji, towarów będących własnością dłużnika lub posiadanych przez niego z naruszeniem obowiązujących przepisów (art. 18 ustawy o podatku od towarów i usług). Jest to niezwykle istotny problem, albowiem komornik sądowy nie dysponuje żadnymi instrumentami, które pozwoliłyby mu na dokonanie takich ustaleń.

Wprawdzie przepisy Kodeksu postępowania cywilnego pozwalają mu na żądanie od dłużnika dostarczenia określonych danych pod groźbą zastosowania określonych sankcji, jednakże może to dotyczyć wyłącznie danych koniecznych do prowadzenia egzekucji sądowej. Wobec tego zasadne byłoby ustanowienie przepisów, które dawałyby komornikowi działającemu jako płatnik określone kompetencje do żądania dostarczenia mu określonych danych, pod groźbą zastosowania konsekwencji w sferze prawa podatkowego. Brak tego rodzaju uregulowań powoduje często przewlekłość postępowań egzekucyjnych, której przyczyną jest niemożność ustalenia stanu faktycznego koniecznego do pobrania podatku od towarów i usług z tej tylko przyczyny, że dłużnicy bez żadnych konsekwencji prawnych mogą odmawiać współdziałania z komornikami sądowymi. Należy też podkreślić, że dłużnicy często ukrywają się, nie mają należytej reprezentacji lub nie mają odpowiedniej wiedzy umożliwiającej komornikowi ustalenie podatkowego stanu faktycznego. Jeżeli natomiast nie ma możliwości uzyskania od dłużnika odpowiedzi lub dłużnik stwierdza, że nie jest w stanie ustalić jakiejś okoliczności faktycznej, komornik sądowy również nie jest w stanie jej ustalić. Tymczasem nawet gdy w takiej sytuacji dojdzie do ustalenia wadliwego stanu faktycznego i niepobrania podatku lub pobrania go w kwocie niższej od należnej, komornik będzie ponosił odpowiedzialność.

Podsumowanie

Przedstawiony projekt, wbrew zapowiedziom, nie stanowi nowego aktu prawnego, który w sposób prawidłowy i nowoczesny regulowałby funkcjonowanie sądowych organów egzekucyjnych. Ustawa znacząco rozbudowuje jedynie system nadzoru nad komornikami i w sposób istotny ogranicza funkcjonowanie organów samorządu komorniczego. Zagadnienia, które wymagały dogłębnych zmian, takie jak instytucja zastępcy komornika, pojęcie i zasady funkcjonowania kancelarii komorniczej, likwidacja kancelarii komorniczej, archiwizacja akt komorniczych, czy zasady finansowania egzekucji, nie zostały, wbrew oczekiwaniom, rozwiązane. Projektodawca ograniczył się w tym zakresie jedynie do nieznacznego „rozbudowania” przepisów, co jednak w żaden sposób nie eliminuje istniejących w praktyce problemów. Przyjęty model finansowania egzekucji, sprowadzający się do znacznego ograniczenia komornikom środków na prowadzenie działalności egzekucyjnej doprowadzi do zapaści egzekucji w Polsce i likwidacji istniejących kancelarii, w pierwszej kolejności tych najmniejszych, albowiem nie będą one w stanie egzystować w oparciu o opłaty przewidziane w ustawach.

Projekt może stanowić podstawę do dalszych prac legislacyjnych, jednakże w zaproponowanym kształcie nie powinien się ostać.

Niniejsze stanowisko zostało przyjęte przez Porozumienie samorządów zawodowych i stowarzyszeń prawniczych z inicjatywy Krajowej Rady Komorniczej.

Przewodniczący Porozumienia                                            Sekretarz Porozumienia

      R.pr. Maciej Bobrowicz                                                     Dr Paweł Skuczyński

 

« Wróć do listy stanowisk